2024年我國智慧城市發(fā)展形勢分析與政策建議

文/張延強

智慧城市已經(jīng)成為推進新型城鎮(zhèn)化、提升城市治理水平、破解大城市病、提高公共服務(wù)質(zhì)量、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的戰(zhàn)略選擇。

我國高度重視智慧城市建設(shè)，從早期有關(guān)部門試點探索重點領(lǐng)域智慧化建設(shè)，到2014年國家發(fā)展改革委等八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》協(xié)同推動智慧城市建設(shè)，再到黨的二十大明確要提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，打造宜居、韌性、智慧城市，國家層面陸續(xù)發(fā)布一系列相關(guān)政策文件，為深入推進智慧城市建設(shè)指明了發(fā)展方向。

01、智慧城市是落實數(shù)字中國戰(zhàn)略的重要載體

2023年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，提出了以數(shù)字化驅(qū)動中國式現(xiàn)代化的工作部署，是未來一段時期我國數(shù)字化發(fā)展的總體藍圖和根本遵循。從建設(shè)內(nèi)容上看，數(shù)字中國提出了“2522”的整體框架，即夯實數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源體系“兩大基礎(chǔ)”，推進數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”深度融合，強化數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新體系和數(shù)字安全屏障“兩大能力”，優(yōu)化數(shù)字化發(fā)展國內(nèi)國際“兩個環(huán)境”。智慧城市是通過技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，促進城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式；優(yōu)政、惠民、興業(yè)、強基和數(shù)字安全是其核心內(nèi)容，跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)是其典型特征。可以看出，智慧城市的建設(shè)內(nèi)容、重點和方向與數(shù)字中國的要求高度重合。

智慧城市是提升國家治理能力的必由之路。習(xí)近平總書記指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。智慧城市有利于推動城市治理模式轉(zhuǎn)變。運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。從“依靠群眾、專群結(jié)合”的“雪亮工程”，到“聯(lián)防聯(lián)控、群防群控”的社區(qū)網(wǎng)格化管理，從“人人參與、自覺維護”的數(shù)字城市管理，到“群眾監(jiān)督、人人有責(zé)”的生態(tài)環(huán)境整治，智慧城市在解決城市治理問題的同時，推動城市治理模式從單向管理向雙向互動轉(zhuǎn)變，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。

智慧城市是激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟活力的重要途徑。習(xí)近平總書記強調(diào)，數(shù)字經(jīng)濟事關(guān)國家發(fā)展大局，要促進數(shù)字技術(shù)與實體經(jīng)濟深度融合，賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，不斷做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟。近年來，我國數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展，2022 年數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達50.2 萬億元，穩(wěn)居世界第二，占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重提升至41.5%，成為穩(wěn)增長促轉(zhuǎn)型的重要引擎。數(shù)字經(jīng)濟是智慧城市推動產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要特征。一方面，智慧城市推動數(shù)字化發(fā)展過程中積累了大量的數(shù)據(jù)資源，為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供了源動力。2017 年到2022 年，我國數(shù)據(jù)規(guī)模從2.3ZB(澤字節(jié))增長至8.1ZB，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模從2017 年的4700 億元增長至2022 年的1.57 萬億元，年均復(fù)合增長率超過27%。另一方面，智慧城市深化數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，催生新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供了新機遇。數(shù)據(jù)顯示，2022 年我國智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模為4.2 萬億元，占養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模的42.63%。

智慧城市是優(yōu)化美好生活供給的有效途徑。習(xí)近平總書記指出，要堅持把實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。智慧城市在暢通服務(wù)渠道、優(yōu)化服務(wù)供給方面大有可為。一是推進政務(wù)服務(wù)更加高效。近年來，我國“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展成效明顯，企業(yè)和群眾到政府辦事像“網(wǎng)購”一樣方便，刷刷臉、動動手指，就可享受隨手辦、隨時辦、隨地辦的便捷體驗。截至2022 年底，我國互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達9.26億，占網(wǎng)民整體的86.7%。二是推進城鄉(xiāng)服務(wù)更加均衡。智慧城市具有典型的“溢出效應(yīng)”，通過“平臺上移、服務(wù)下移”的方式，彌合城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實現(xiàn)數(shù)字惠民、數(shù)字便民。比如，在線教育讓每個孩子都有機會享受優(yōu)質(zhì)教育，全國中小學(xué)(含教學(xué)點)互聯(lián)網(wǎng)接入率達到100%，比2012 年提高了75 個百分點。

02、正確認(rèn)識新時代智慧城市建設(shè)的特征要求

智慧城市作為新一代信息技術(shù)落地應(yīng)用的重要載體，正邁入管理協(xié)同創(chuàng)新、數(shù)據(jù)服務(wù)創(chuàng)新的新階段，呈現(xiàn)出“五個轉(zhuǎn)變”的趨勢特征。

從統(tǒng)籌機制看，從多頭管理向央地協(xié)同推進轉(zhuǎn)變。此前，全國智慧城市建設(shè)存在政令不暢、多頭管理情況。中央層面，智慧城市建設(shè)主要由國家發(fā)展改革委和中央網(wǎng)信辦牽頭協(xié)同推進全國智慧城市建設(shè)；地方層面，各地方紛紛成立大數(shù)據(jù)管理局、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局等數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，統(tǒng)籌轄區(qū)智慧城市建設(shè)。國家智慧城市相關(guān)政策和要求難以直達地方智慧城市主管部門。2023 年10 月，國家數(shù)據(jù)局正式掛牌成立，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、智能社會規(guī)劃和建設(shè)，協(xié)調(diào)推進智慧城市建設(shè)，全國一體、協(xié)同推進智慧城市建設(shè)的工作格局基本形成。

從設(shè)計理念看，從局部設(shè)計向全局協(xié)同優(yōu)化轉(zhuǎn)變。城市是有機體、生命體，是復(fù)雜巨系統(tǒng)。當(dāng)前技術(shù)在城市場景中的單點應(yīng)用已愈發(fā)成熟，在推動城市治理常態(tài)化運營方面發(fā)揮了重要作用。與此同時，疫情、洪水、極端天氣等極端事件頻發(fā)，城市運行管理的常態(tài)被打破，城市治理面臨的場景發(fā)生重大變化，需要從全局視角進行整體謀劃、資源匹配，實現(xiàn)各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的高度聯(lián)動和高效協(xié)作，打造“牽一發(fā)而動全身”的敏態(tài)系統(tǒng)。

從使用對象看，從管理者視角向使用者視角轉(zhuǎn)變。實踐證明，傳統(tǒng)“以我為主”管理者視角建設(shè)的各類系統(tǒng)既不好用，也沒人用。要將數(shù)據(jù)融合、技術(shù)融合和業(yè)務(wù)融合“三融”的理念貫穿到智慧城市建設(shè)的全過程，從用戶角度和“一件事”視角出發(fā)，打通信息壁壘、技術(shù)邊界和業(yè)務(wù)堵點，打造能用好用的應(yīng)用場景，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。

從建設(shè)重點看，從業(yè)務(wù)數(shù)字化向數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化轉(zhuǎn)變。此前，我國智慧城市建設(shè)的重點主要在推動各領(lǐng)域業(yè)務(wù)數(shù)字化，在此過程中積累的大量的數(shù)據(jù)。面向未來，更要最大化發(fā)揮數(shù)據(jù)要素在城市空間的應(yīng)用價值，讓數(shù)據(jù)“供得出、流得動、用得好”，通過數(shù)據(jù)融合使數(shù)據(jù)活化，通過業(yè)務(wù)協(xié)同實現(xiàn)整體能力的提升，實現(xiàn)向數(shù)據(jù)要智慧，向數(shù)據(jù)要治理，向數(shù)據(jù)要品質(zhì)，向數(shù)據(jù)要優(yōu)勢。

從運營模式看，從以建為主向長效建設(shè)運營轉(zhuǎn)變。當(dāng)前智慧城市建設(shè)運營仍未脫離政府主導(dǎo)模式，隨著應(yīng)用的擴展、范圍的擴大，建設(shè)運營所需資金不斷增加，部分城市財政資金壓力持續(xù)提升、難以為繼。隨著智慧城市的進一步發(fā)展，迫切需要從以“建”為主到長效運營的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，促進有效市場和有為政府更好結(jié)合，深化政務(wù)數(shù)據(jù)運營，打造智慧城市運營商，培育智慧城市為載體的運營服務(wù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)，實現(xiàn)智慧城市系統(tǒng)的自身造血。

03、下一步深化智慧城市建設(shè)運營的政策建議

展望未來，需要面向國家治理能力現(xiàn)代化需求，結(jié)合我國智慧城市發(fā)展的新特征和新要求，進一步加強頂層設(shè)計，充分挖掘城市數(shù)據(jù)要素價值，以標(biāo)桿場景打造為抓手，深化長效運營和模式創(chuàng)新，推動城市治理、公共服務(wù)和數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一是規(guī)劃引領(lǐng)，深化新時期智慧城市的頂層設(shè)計。要堅持系統(tǒng)觀念，一體化推進規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營、評估的全周期聯(lián)動，實現(xiàn)城市設(shè)施聯(lián)動、數(shù)據(jù)聯(lián)通、平臺互通、業(yè)務(wù)貫通。一方面，需求牽引，暢通堵點，緊扣城市治理、數(shù)字生活和經(jīng)濟發(fā)展重點，深化城市運行感知，著力優(yōu)化營商環(huán)境，以數(shù)字治理推進數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字生活發(fā)展。另一方面，圍繞城市常態(tài)和非常態(tài)的切換，補齊智慧城市架構(gòu)設(shè)計方法短板，優(yōu)化智慧城市規(guī)劃設(shè)計方法論，實現(xiàn)智慧城市有序、平穩(wěn)升級演化。

二是試點示范，打造智慧城市標(biāo)桿應(yīng)用場景。面向新時期城市高質(zhì)量發(fā)展需求，要結(jié)合治理、生活和經(jīng)濟等重點領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求，發(fā)布多跨領(lǐng)域場景需求清單，進一步深化數(shù)據(jù)開放、信息共享和深度利用，匯聚城市大數(shù)據(jù)，開發(fā)智能大模型，深化領(lǐng)域大應(yīng)用，鼓勵市場主體參與智慧城市建設(shè)和標(biāo)桿場景打造，探索通用人工智能城市治理新路徑。要分級分類遴選一批智慧城市示范城市和典型場景，深化經(jīng)驗交流，為轉(zhuǎn)型經(jīng)驗推廣應(yīng)用提供展示窗口和平臺。

三是數(shù)據(jù)賦能，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素引領(lǐng)帶動作用。一方面，加快推動數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化，推動城市人、地、事、物、情、組織等多維度數(shù)據(jù)融通，支撐公共衛(wèi)生、交通管理、公共安全、生態(tài)環(huán)境、基層治理等各領(lǐng)域場景應(yīng)用，實現(xiàn)態(tài)勢實時感知、風(fēng)險智能研判、及時協(xié)同處置，助力城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)等策略精細化、智能化、可持續(xù)。另一方面，推廣公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，培育數(shù)據(jù)流通服務(wù)業(yè)主體，開展數(shù)據(jù)質(zhì)押融資、數(shù)據(jù)資產(chǎn)保險、數(shù)據(jù)資產(chǎn)擔(dān)保、數(shù)據(jù)資產(chǎn)證券化等金融創(chuàng)新服務(wù)，創(chuàng)新發(fā)展數(shù)據(jù)要素相關(guān)新業(yè)態(tài)，推動基于區(qū)塊鏈服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)可信共享與安全流通，支撐數(shù)據(jù)的安全高效有序流通和多元應(yīng)用。

四是手腦協(xié)同，打造上下協(xié)同基層治理體系。當(dāng)前，城市大腦已經(jīng)成為各地智慧城市建設(shè)的“標(biāo)配”，在賦能社區(qū)等基層治理方面仍需發(fā)力，要按照與城市大腦相統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)開展社區(qū)小腦建設(shè)，注重其與城市大腦中樞的互聯(lián)互通。一方面，可以便捷社區(qū)與基層向政府側(cè)傳遞信息，另一方面，可以提高政府決策向社區(qū)傳達的效率，實現(xiàn)基層與政府間的“上情下達，下情上達”，讓社區(qū)小腦作為運動的重要調(diào)節(jié)中樞，控制好“四肢”的行動，同時也讓城市大腦能更好地指揮“四肢”，實現(xiàn)手腦協(xié)同。

五是長效發(fā)展，構(gòu)建多元參與發(fā)展生態(tài)體系。樹立長效運營理念，以終為始做好長效運營規(guī)劃，在項目開建之前，構(gòu)建清晰的建設(shè)運營架構(gòu)、利益分配和評估監(jiān)督機制。針對政企聯(lián)合、多元參與的發(fā)展趨勢，要明確負責(zé)統(tǒng)籌管理的牽頭部門并給予相應(yīng)的職權(quán)，設(shè)立國有平臺公司或聯(lián)合運營公司構(gòu)建政企合作紐帶，出臺智慧城市長效運營管理辦法，鼓勵通過“引進外援、帶動本地”的方式構(gòu)建能夠持續(xù)提供全面專業(yè)業(yè)務(wù)、技術(shù)和管理能力的供給生態(tài)。同時，要建立科學(xué)系統(tǒng)的長效運營評價指標(biāo)體系，從內(nèi)容覆蓋、機制建設(shè)、運營能力、運營成效等方面設(shè)計評價指標(biāo)并開展評價實踐，鼓勵以評促改提升長效運營水平。